Protesto de Certidão de Dívida Ativa

Valor Econômico – Legislação & Tributos – 27.02.09 – E2

O protesto da dívida ativa como alternativa às execuções fiscais
Arthur Salibe
27/02/2009

Nos últimos dias, a mídia vem noticiando a intenção da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), seguida por algumas procuradorias estaduais e municipais, de implementar o protesto das certidões de dívida ativa (CDAs) no âmbito de suas respectivas competências. Vale lembrar que, no passado, em diversos foros de estudo e debate de temas afetos ao direito tributário, conclui-se pela desnecessidade e ilegitimidade de tal providência, cujo intuito não seria a mera e anunciada agilização na cobrança de créditos tributários de pequeno valor. Na realidade, acaso realmente implementada tal medida, estaríamos diante de um perigoso e unilateral instrumento de coerção adotado pelo poder público na satisfação de seus créditos tributários, sejam aqueles realmente devidos ou, pior ainda, não devidos.
Justamente nesse contexto, torna-se importante reforçar apenas alguns aspectos que demonstram a desnecessidade e a ilegitimidade na adoção de tão extrema medida, alertando os contribuintes em geral. Sob o ponto de vista da sua necessidade, e na esteira de um recente pronunciamento do Superior Tribunal de Justiça (STJ), nunca é demais relembrar que na cobrança da dívida ativa a Fazenda pública não exigirá título emitido e não honrado pelo contribuinte-devedor - como uma nota promissória ou um cheque, por exemplo. Muito pelo contrário. Cobrará título gerado por ela própria, unilateralmente, a partir da potestade conferida pelo artigo 201 do Código Tributário Nacional (CTN), e sem qualquer manifestação de vontade do contribuinte-devedor.
Além do mais, pela sua própria natureza destacada no artigo 1º da Lei federal nº 9.492, de 10 de setembro de 1997, o protesto visa caracterizar a impontualidade e o inadimplemento na satisfação de determinada dívida, constituindo o devedor em mora. Ocorre que, em matéria tributária, tal circunstância é automática, já que o crédito tributário não integralmente pago no vencimento configura a mora do contribuinte-devedor, nos termos do artigo 161 do Código Tributário Nacional. Ademais, pelo simples fato de a certidão de dívida ativa ter presunção relativa de certeza e liquidez, a teor do artigo 3º da Lei federal nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, e servindo inclusive como prova pré-constituída, o mero inadimplemento da obrigação já daria ensejo à sua imediata cobrança executiva, dispensando-se o seu prévio protesto.
Mas não bastassem esses relevantes aspectos que, por si só, comprovam a desnecessidade do prévio protesto das certidões de dívida ativa, outros fatores não menos relevantes reforçam a ilegitimidade de sua utilização no processo de cobrança das dívidas tributárias. Em primeiro lugar, tal medida sequer encontrar fundamento plausível na já mencionada Lei nº 9.492, a qual define a competência e regulamenta os serviços concernentes ao protesto de títulos e outros documentos de dívida. O equívoco do raciocínio utilizado pelas procuradorias na esfera federal, estadual e municipal está em considerar que a expressão "obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida", contida no artigo 1º da Lei nº 9.492, também alberga a certidão de dívida ativa. Em resumo, como já visto anteriormente, a finalidade do protesto no direito privado não pode ser transplantada para a seara do direito tributário.
Esse entendimento é reforçado pelo fato de que, no direito privado, consoante o artigo 2º da citada Lei nº 9.492, o protesto serve também para dar publicidade aos terceiros que figuram no título cambial. Ocorre que a certidão de dívida ativa, diferentemente dos demais documentos de dívida, não pode ser endossada, nem comporta avalistas, de modo que seu protesto só tem mesmo por objetivo constranger o contribuinte-devedor.
Em resumo, a Lei nº 6.830 disciplina a única forma de cobrança da dívida ativa das Fazendas públicas no âmbito federal, estadual e municipal, qual seja, a cobrança judicial. Tanto é assim, que a obrigação tributária vencida e que não tenha sido objeto de garantia eficaz no bojo de uma ação de execução fiscal enseja a negativa na expedição de certidões de regularidade fiscal em nome do contribuinte-devedor, na forma que disciplinado pelo artigo 206 do Código Tributário Nacional.
Pois bem, não requer maior esforço - seja sob o ponto de vista da sua necessidade ou legitimidade - para se concluir que medidas como o protesto das certidões de dívida ativa extrapolam os parâmetros expressamente previstos no Código Tributário Nacional e na Lei nº 6.830 para a cobrança da dívida ativa no âmbito federal, estadual e municipal, sendo somente utilizadas como meio coercitivo e vexatório para o recolhimento de tributos, o que já foi repelido pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em situações análogas, que culminaram no enunciado das Súmulas nº 323 e 547.
Arthur Salibe é advogado associado da área tributária do escritório Pinheiro Neto Advogados e mestre em administração financeira e tributária pela Universidade de Santiago de Compostela, na Espanha